25 Temmuz 2024, Perşembe

Refah Devleti ve Geleceği – Mahmut BİLEN

Devletin toplumsal rolünü negatif ve pozitif özgürlükleri esas alan bir yaklaşım üzerinden analiz edecek olur isek, negatif özgürlükler, bireyin toplumsal yaşamında temel vatandaşlık haklarını güvence altına alan, devletin gücünü yasalar ile sınırlayan ve devletin temel rolü iç ve dış güvenliği sağlayan, bireyin özgürlüğünü temin eden bir mahiyete işaret eder. Pozitif özgürlük ise insanın toplumsal varlığını esas alarak,  kendini gerçekleştirmek için ihtiyaç duyduğu olanakları temin etmeyi devletin bir tür sorumluluğu olduğunu esas alır. Devletin pozitif özgürlükleri temin etmeye ait yükümlülüklerini, refah devleti denilen yapının aslında devletin bir tür mekanik bir yapıdan toplumsallaşan niteliği ile yeni bir çerçeveye kavuşması olarak ifade edilebilir. Briggs (1999), refah devletinin toplumda yaşayan bireylere/hanehalklarına sunmakla yükümlü olduğu üç sorumluluk alanına dikkat çeker. (I) Geliri olmayanlara, asgari bir gelir garantisi sunmak, (II) Bireylere yaşlılık, sağlık, işsizlik gibi çeşitli risklerle baş etmek için yardım etmek, (III) Sosyal refah hizmetleri sunarak toplumdaki bütün bireylerin iyi bir yaşam standardına kavuşmalarını sağlamaktır. Refah devleti denilen yapının ifade edilen bu yükümlülükleri yerine getirebilmesi için sosyal refah kurumlarını oluşturmak ve kaynak tahsis etmek için doğal olarak devletin ekonomide giderek daha fazla rol alması 20. yüzyılın önemli bir niteliği olarak kendini göstermiştir. Nitekim 1900’lü yılların başında aşağıdaki tablo 1’de de görüleceği üzere, hiçbir devletin ekonomideki payı %10’dan fazla değildi. Ancak ifade edilen bütün bu devletlerde 1970’li yılların ortalarına gelindiğinde devletin ekonomideki payı %40’ın üzerine çıkmıştır. Bu gelişmeyi doğuran en önemli neden, refah devletinin ekonomiye çeşitli şekillerde daha fazla düzeyde müdahale etmesi, sosyal güvenliği sağlamak ve yeniden dağıtım politikalarına yönelmesi olduğu söylenebilir. Bu müdahaleler çeşitli biçimlerde olmuştur, bunların başında ekonomide piyasa aksaklıkları/başarısızlıkları sonucu karşılanamayan toplumun ihtiyacı olan savunma, iç-dış güvenlik, adalet, sağlık, eğitim gibi kamusal hizmetleri sunmak üzere devletin ekonomiye doğrudan müdahalesi veya düzenleme yapmak üzere rol almasıdır. İfade edilen bu hizmetlerin finansmanı için modern devletin geniş toplum kesimlerine yayılan vergi politikalarına başvurması, sosyal güvenlik kurumlarının geliştirilmesi, sosyal adaleti temin etmek üzere, toplumsal kesimler arasında gelir transferlerine başvurması şeklinde sıralanabilir. I. Dünya savaşı sonrasında değişen dünya sistemi, para sistemi ve dünya ticaretinin aksayan mekanizmalarının da etkisi ile 1929 ekonomik krizi patlak verdi. Bu krize kadar hakim paradigma, piyasa ekonomisi bütün sorunların çözümü için güvenilecek tek ekonomik mekanizma iken, keynezyen iktisadın da sağladığı teorik referanslar ile piyasa mekanizmasının yetersizliğini telafi etmek üzere devletin ekonomiye para ve maliye politikaları ile müdahale etmesinin daha istikrarlı ekonomik yapı için bir gereklilik olduğu ortaya konuldu. Devletin ekonomiye müdahalesinin bir diğer nedeni ise, sistem dışından gelen sosyalist rejim tehdidinin bütün dünyayı etkisi altına almış olmasıdır. Marksist ideoloji ekseninde dünyanın bir kısım ülkelerinin piyasa ekonomisinden sosyalist rejime geçmesi, piyasa ekonomilerini benimseyen devletlerde başta sermaye sahipleri olmak üzere egemenleri, mevcut rejimin devamı için emek lehine kaynak transferine olanak sağlayan politikalara rıza göstermeye sevk etti. Bu rıza, “konsensüs” veya “konsensüs yılları” olarak ifade edilmektedir. Sağlanan bu konsensüs sonucu, 1970’li yılların ortalarına kadar artan oranlı vergiler ve sermaye kesiminden emek kesimine yapılan geniş sosyal transferlere herhangi bir tepki gösterilmeden kabul edildi. Refah devletinin savaş sonrası bu dönemi refah devletinin en parlak/altın yılları olarak ifade edilmektedir. Bu dönemde, özetle refah devletini piyasa ekonomisini eksen alan bir ekonomik yapıdan, devletin ekonomiye müdahale eden, geliri yeniden dağıtan ve özellikle sosyal refah/güvenlik kurumları olmak üzere kurumsal bir yapı ile toplumsal riskleri azaltan özellikleri dikkat çekmektedir. 1980’den sonra neoliberal politikalar ekseninde refah devletinin artan maliyetleri nedeni ile “refah devletinin krizi” denilen bir yaklaşım ile devletin alanının daraltılması akademisyenler ve politika yapıcılar tarafından geniş ölçüde tartışıldı. İçinden geçtiğimiz son salgın ile başta sağlık hizmetleri olmak üzere artan kamusal yardım ve mali destek şeklindeki kaynak talepleri refah devletinin krizi ile gündeme gelen refah devletinin müdahale ve yeniden dağıtıcı niteliğini azaltmaya yönelik politikalarının tersine döndüğü bir gelişmeyi gündeme getirmiştir. Ulusal düzeyde risklerin odağında olan refah devletinin yeni küresel risklerle de mücadele etmek için rolü ne olmalı? Devlette giderek artan bu talepler yeniden refah devletinin ekonomilerde baskın olacağı bir sürece neden olur mu? Olacak ise bunun sınırı nereye kadar olmalıdır? Gibi soruların gündeme gelmesine neden olmuştur. Bu yazıda öncelikle refah devletinin mahiyeti, sonrasında ise muhtemel geleceğine ilişkin öngörüler ortaya konulacaktır.

Refah Devletinin Gelişimi

Refah devletinin gelişimine zemin hazırlayan en önemli faktör, endüstri devrimi sonrası gelişen piyasa ekonomisinin liberal devlet yaklaşımı ile buna tepki olarak ortaya çıkan sosyalist devlet modellerini dengeleyecek bir tür üçüncü seçenek olarak refah devletinin ortaya çıktığı söylenebilir. Endüstri devriminin ardından ortaya çıkan yeni üretim merkezi olan fabrikalar, kentsel alanda ücret karşılığı çalışan ve hızla büyüyen işçi sınıfının doğmasına yol açtı. Büyüyen bu yeni sınıfın maruz kaldığı çeşitli risklere karşı ilk kez Bismark öncülüğünde 1883-89 yılları arasında aşama aşama hastalık, iş kazası, yaşlılık/emeklilik gibi risklere önlem olarak çalışanların ödedikleri primleri ile katılımını esas alan “sosyal sigortalar” kurumu ihdas edildi. Bu yaklaşımda sosyal güvenlik sistemine katılım ancak çalışmaya ve prim ödemeye dayanmaktaydı. Endüstrileşmenin öncüsü olan İngiltere’de ifade edilen risklere karşı geliştirilen sosyal güvenlik sisteminin temelini, çalışmaya/iş yapmaya bağlı olmaksızın kökenleri 1880 yılında iş kazalarına tazminat yükümlülüğü getiren yasal düzenlemeler oluşturmuştur. II. Dünya savaşının hemen sonrasında Beveridge modeli olarak ifade edilen yapıda, finansmanı çalışanların prim ödemelerinden daha ziyade vergilerle karşılamayı esas almaktadır. Bu yapısı ile ülke vatandaşlarının sadece çalışanları ve prim ödeyenleri değil, bütününü kapsayan bir ulusal sigorta sistemi, bir başka ifade ile “evrensel bir sosyal güvenlik sistemi” olarak tarif edilmektedir. Bu sistemde katkı payları kazançla orantılı olmadan sigortalardan elde edilen gelirler, düz bir oran üzerinden belirlenmektedir. Ulusal sigorta sistemine işçi ve işveren yanında devlet üçüncü bir taraf olarak katkı vermektedir. Genel olarak iki sistem tasnif edilecek olunur ise, çalışanların prim ödemesine dayalı olan Bismark modeline karşın, vergi ile finansmana dayalı olan Beveridge modeli Avrupa’da doğmuş ve dünya ülkelerine yayılmıştır. Bismarkcı sistem çalışanların yaşam koşullarını düzeltmeye odaklı iken, Beveridge modeli ile toplumda yoksulluğu azaltmayı ve çalışma hayatının dışında kalan toplum kesiminin çeşitli programlarla yaşam koşularını iyileştirmeyi amaçlamaktadır. İki farklı zeminde kurulan ve gelişen sistemin odağı benzer olmasına rağmen programların finansman ve çerçevesi bazı nüanslar taşımaktadır. Ancak ortak olan husus ise toplumsal risklerle baş etmeye yönelik olarak sosyal refah kurumlarının devletin öncülüğünde geliştirilmesidir.  Zaman içinde başta Hollanda olmak üzere, sosyal sigorta ve sosyal yardım kurumları belli ölçüde her iki sistemin bazı kısımlarını almak sureti ile iki sistemin bir tür karması olan bir sosyal refah sisteminin geliştirildiği görülmektedir (Özdemir, 2004). Benzer değişikliklerin Almanya ve İngiltere’deki sosyal güvenlik sisteminin gelişimleri için de geçerli olduğu söylenebilir. Açık olan husus devletin toplumda sosyal güvenlik ve sosyal yardım kurumlarını geliştirmelerine paralel olarak, devletin ekonomideki payının 1900 ile 1974 yılları arasında 4 katın üzerinde bir artış gösterdiği Tablo 1’de görülmektedir.

 

Tablo 1: Devletin Ekonomideki Payının Artışı (Kamu Harcamaları / GSYİH)                                

Ülkeler Yıllar Kamu Harcamaları / GSYİH
ABD 1900 8
1940 18
1960 27
1974 32
İngiltere 1900 10
1938 23
1960 30
1974 45
Almanya 1900 6
1935 12
1964 37
1974 42

Kaynak: Peltzman (1992: 378-428).

  Tablo 2: Devletin Sosyal Harcamalarının GSYİH’ya Oranı 1960 – 2018 ( % )

Ülkeler 1960 1975 1990 2005 2018
Ort.OECD 10,1 18,1 16,5 18,3 19, 8
Danimarka 9,0 24,2 21,9 25,2 28,7
 Fransa 13,4 17,7 24,4 28,8 31,1
Almanya 18,1 26,2 21,4 26,4 25,3
İtalya 13,1 21,0 20,6 24,1 27,8
Hollanda 11,7 29,6 23,7 19,9 16,2
İspanya 7,8 11,8 19,1 20,5 24,2
İngiltere 10,2 15,6 14,9 19,3 20,3
ABD 7,3 14,5 12,2 15,5 18,2
Türkiye 2,2 3,8 10,1 12,2
Japonya 3,5 7,9 11,1 18,2 23,1
Ortalama 10,4 17,2 17,2 20,6 20,6

Kaynak: George (1996:2) OECD (2019), Public Social Spending is High in Many OECD Countries;  Ourworldindata (2021), Public Social Spending.

 

Devletin ekonomideki payının dünyanın bütün ülkelerinde aynı ölçüde arttığı söylenemez. Ülkeler arasında sosyal refah politikalarının teşekkülü ve devletin ekonomide rol alış biçimindeki yapısına göre farklı refah devleti tasnifleri yapılmıştır. Oldukça farklı tasniflerin içinde özellikle 1990’lı yıllarda Esping-Andersen (1990) tarafından yapılan tasnifin daha fazla kabul gördüğü söylenebilir. Üçlü bir tasnifi esas alan bu yaklaşıma göre, üç çeşit refah devleti modeli olduğu ortaya konulmuştur. Felsefi temeli klasik liberal ekonomi modelini esas alan, sağladığı sosyal haklar gereksinim temelli olan, sosyal refah ödemelerinde düz oranlı ödemeyi esas alan ve dünyada öncülüğünü ABD ve İngiltere’nin yaptığı “liberal refah modeli”dir. İkincisi, felsefi temeli muhafazakâr sosyal politikalarını eksen alan, prim ödemelerine/katkıya dayalı sosyal haklar sağlayan, sosyal politika kurumları devlete ait olan ve öncülüğünü Fransa ve Almanya’nın yaptığı “Kıta Avrupası modeli”dir. Son olarak felsefi temeli Sosyalizm/Marksizm olan, herkesin sosyal haklardan yararlandığı, yeniden dağıtıcı politikaların benimsendiği ve öncülüğünü İsveç ve Danimarka’nın yaptığı “İskandinav refah modeli” olarak bilinmektedir (Ayrıntılı bilgi için bakınız: Özdemir, 2004: 94-137; Bilen, 2002: 100-125). İfade edilen bu üç refah devleti yaklaşımı arasında anlaşılacağı gibi dayandığı politik bakış açıları da dikkate alındığında önemli düzeyde farklar bulunmaktadır. Türkiye’de sosyal refah yapısının daha ziyade muhafazakâr sosyal politikaları eksen alan ve çalışanların prim ödemesini dikkate alacak şekilde 1945 yılında ilk yasal düzenlemesi yapılan sigorta kurumu, 1964 yılında “Sosyal Sigortalar kurumu” haline kavuşmuştur. 1950 yılında kamuda çalışan memurların sosyal güvenliğini temin amacı ile “Emekli Sandığı”, 1971 yılında ise üçüncü bir sigorta kurumu olarak “Esnaf ve zanaatkârların ve Bağımsız Çalışanların Sosyal Sigortalar Kurumu –BAĞ-KUR” oluşturulmuştur. Zaman içinde toplumun farklı kesimlerinde çalışanların sosyal güvenliğini temin edecek sağlık, emeklilik, iş kazası gibi çeşitli risklere karşı koruyacak şekilde kamu/devlet tarafından sosyal güvenlik kurumları kurulmuştur. Bu kurumların gelirleri çalışanların prim ödemelerine bağlı olmasına karşın, devletin kuruluşundan itibaren bu kurumların açıklarının finansmanı için dikkate değer düzeyde katkılar yaptığı bilinmektedir. Grafik 1’de görüldüğü üzere sosyal güvenlik kurumunun kapsadığı nüfus oranının özellikle 1960 sonrası dönemde istikrarlı şekilde arttığı görülmektedir. Yıllar içinde bu kurumların yapılarında ve sundukları sosyal güvenlik ve hizmetlerin niteliğinin geliştirilmesine yönelik düzenlemeler yapılarak sosyal güvenlik kurumu yapısına kavuşmuştur (SGK, 2021A).

1945’ten 1970’lerin ortasına kadar refah devletinin altın çağı olarak anılan bu dönemde, firmaların fordist üretim biçiminin sunduğu yüksek kazanç/kar gelirleri ve diğer yandan sosyalist rejim tehdidi nedeni ile ifade edilen konsensüs sonucu devletin yüksek oranda vergiler toplaması sorun olarak görülmezken, keynezyen iktisadın teorik zeminini sunduğu kamunun bütçe açıkları ile topladığı vergilerden daha fazla kamu harcaması yapmasına imkan sunmuştur.  Ekonomik büyüme ile sosyal transferler arasında neoklasik iktisadın ifade ettiği trade-off (karşıtlık) gerçekleşmemiştir. Refah devleti, kamu eli ile yüksek gelirlilerden topladığı vergileri sosyal transfer politikaları ile düşük gelirlilere aktarıp, gelir dağılımını iyileştirip yoksulluğu azaltırken, bu ülkelerde ekonomik büyüme yüksek seyrini korumuştur. Ailenin güçlü olduğu, nüfus artışının yüksek ve genç olduğu bu ortamda sosyal refah kurumları başarılı bir görünüm arz ediyordu. Bütün ifade edilen bu gelişmeler sonucu devletin ekonomideki payı hızla artmıştır. Ancak bu artış hızının en fazla yükselmesinde etkili olan neden, devletin bir yandan sosyal güvenlik kurumlarının finansmanlarına kaynak aktarması, diğer yandan sosyal yardım kurumları aracılığı ile yoksulluk ile mücadele için kaynak tahsis etmesine gereksinim duyması olmuştur. Böylece gelişmiş bütün ülkelerde refah devletlerinin sosyal harcamalarının GSYİH oranı tablo 2’de görüleceği üzere birkaç kat artmıştır. Refah devletinin nitelikli insan emeğini üretmek üzere eğitim ve sağlık hizmetleri sunması, tam istihdamı temin etmek, yoksulluğu azaltıcı ve gelir dağılımını iyileştirici politikalar geliştirmek üzere üstlendiği roller refah devletinin ekonomideki payının artmasında etkili olmuştur. İfade edilen bu dönemde sayılan farklı refah devleti modelleri arasındaki farklar giderek azalarak, evrensel/kurumsal refah anlayışına yönelik gelişmeler gözlenmiştir. Bütün ülkelerde hızla sosyal güvenlik kurumlarına aktarılan bonkör kaynaklar dışında ekonomilerde toplam talebi arttırmaya yönelik olarak gelir dağılımını iyileştirmeye ve sosyal politikalar için giderek daha fazla kaynağın kamu harcamaları için tahsis edilmesine yol açmıştır. Ancak 1970’li yılların başından itibaren dünyada artan petrol fiyatları nedeniyle enflasyonun yükselmesi, diğer yandan işsizliğin artması/stagflasyon ve ekonomik büyümenin yavaşlaması, o güne kadar geçerli olan keynezyen ekonomi politika reçetelerinin çözüm sağlayamaması alternatif bakış açılarının gündeme gelmesine, refah devletine karşı bakış açılarının değişmesine ve eleştirilerin yükselmesine neden oldu. Dünyada yükselmekte olan yeni sağ ve liberal politikalar eksenindeki yeni küreselleşme refah devleti uygulamalarına yönelik eleştirilere yol açtı.  Bu dönemin en etkili iki ismi F. Hayek ve M. Friedman refah devletinin içine düştüğü sorunları eleştirmekte ve çok sayıda aydın, akademisyen ve politikacıları etkiledikleri görülmekteydi. Nitekim 1980’li yıllara gelindiğinde ABD’de Reaganomics, İngiltere’de Teacher economics ve Türkiye’de 24 Ocak 1980 kararları sonrası Özal’ın uyguladığı ekonomi politikaları, refah devleti politikalarını sınırlayan ve piyasa ekonomisini önceleyen liberal/küreselleşme yanlısı ekonomi politikaları olduğu bilinmektedir. Bu politikalar istikametinde devletin ekonomi üzerindeki etkisini azaltmaya yönelik olarak kurumlar vergisi dikkate değer düzeyde düşüldü (%35’lerden %20’lere) (OECD, 2021T). Dünya ticaret örgütü, IMF, Dünya Bankası gibi küresel kurumlar neoliberal politikaları sadece gelişmiş ekonomiler için değil, aynı zamanda gelişmekte olan çevre ekonomiler için de sosyal refah politikaları kapsamının daraltılmasını ve devletin ekonomide rolünün azaltılmasını bir politika olarak dayatmaktaydılar.

Refah Devletinin Krizi ve Geleceği

Refah devletinin krizi olarak ifade edilen gelişmelerin birkaç tanesi özellikle dikkat çekicidir.  Bunlar; artan kamu açıkları nedeni ile kamu kesimi borcunun artışı, üretimin küreselleşmenin getirdiği yeni ucuz emek merkezlerine kayması ve dünyanın farklı coğrafyalarında farklı parçaların üretilip başka bir yerde montaj yapılmasına/parçalanmasına bağlı olarak ulusal sınırlar içindeki geleneksel fabrikalarda verimliliğin ve karlılığın düşmesi, yüksek vergi oranları ile küresel rekabette zorlandığı için tepki gösteren ulusal sermayedar sınıfın, giderek kaybolan sosyalist rejim tehdidi nedeni ile emek lehine daha fazla karından fedakarlık yapmaya yönelik politikalara tepki göstermesi ve var olan konsensüse son vermek istemesi sayılabilir. 1970’lerde sosyal refah politikalarını benimseyen ülkelerin ekonomik büyümelerinin bütün ülkelerde dikkate değer biçimde -önceki döneme kıyasla- düşmesi bir başka faktör olarak dikkat çekiyordu. Zamanın ruhu refah devletinin lehinde olan politik gündemin hızla yeni sağ/liberal teori argümanlarının artan küreselleşmenin getirdiği etkilerle daha fazla revaç bulmasına neden oldu. Kamunun sahip olduğu kamu iktisadi teşebbüslerinin (KİT) büyük ölçüde politik kaygıları önceleyen mekanizmaları sonucu zarar edecek veya etkin olmayan şekilde çalışmaları sonucu, özelleştirme lehindeki bakış açılarının geniş toplum kesiminde daha fazla ilgi görmesine yol açtı. Siyasilerin kamu tercihi teorisi ekseninde sosyal refah politikalarını/yeniden dağıtım politikalarını bir tür politik bir mübadeleye araç edecek şekilde sürekli oylarını maksizimize etme/rant kollama faaliyetine, bürokratların ise bütçe maksimizasyonu üzerinde konforunu önceleyecek amaçlar için kullanması ve kamu finansmanında vergilerden daha çok gelecek nesiller için artan bir yük bırakan, mevcut seçmenden oy almayı garanti edecek borçlanmaya başvurması nedeni ile kamunun borçlarının hızla yükselmesine neden oldu. Bu gelişmelerin aydınların, akademisyenlerin, politikacıların gündemini işgal etmesi ve seçmenlerin sosyal demokrat iktidarlar yerine daha ziyade liberal politikaları benimseyen sağ iktidarları tercih etmesinde etkili oldu. Sayılan bu faktörler, refah devletinin altın çağının son bulmasına ve refah devletinin krizini gündeme getirdi (Bilen, 2002: 126-227).

Yukarıda ifade edilen bütün nedenlerin dışında diğer yandan toplumda artan düzeyde sosyal risklerin büyümesine neden ola/n/cak gelişmeler refah devletinin gerekliliğine duyulan ihtiyacın büyümesine işaret etmektedir. Bu sorunların başında geleneksel ailenin zayıflaması; artan boşanma oranları, evlilik dışı doğan çocuk oranı (OECD ülkelerinde %41) (OECD, 2020F) veya tek ebeveynli ailelerin hızla artmasına karşın genel olarak doğurganlık oranlarının dramatik şekilde düşmesi gelmektedir. Sosyal refah kurumlarının mali dengelerini bozan diğer önemli bir neden artan emekli maaşı ödemeleri ve sağlık giderleri nedeni ile toplumda yaşlı nüfusun hızla artmasıdır. 1980’li yıllarda Avrupa ülkelerinde 60 yaş üzeri olan nüfusun toplam nüfustaki payı %16 düzeyinde iken, 2050 yılında bu oranın %35 düzeyine yükseleceği öngörülmektedir (UN, 2017). Bu gelişmenin sosyal güvenlik kurumlarının aktüeryal dengelerinin bozulması ve iflası riskini ifade etmektedir. 1970 öncesine göre bütün refah ülkelerinde işsizlik oranların dikkate değer düzeyde yükseldi ve işsizlik ödeneklerinin hızla yükselmesine neden oldu. Ayrıca çalışma biçimi de değişti; OECD ülkelerinde 1976 yılında part-time/kısmi çalışanların toplam istihdam içindeki payı %12,5 düzeyinde iken 2019 yılında bu oranın İskandinavya ülkeleri başta olmak üzere bazı ülkelerde % 30 düzeylerine ulaştığı ve ortalamasının %20’ye yaklaştığı görülmektedir (OECD, 2021E). Tam mesai çalışma biçimleri yerine emek piyasasında kısmi çalışma biçimlerinin giderek yaygınlaşması sonucu çalışanlar tarafından ödenen prim düzeylerinin düşmesine neden olan gelişmeler sosyal refah kurumlarının açıklarının hızla büyümesine ve devletin bu gereksinimler için giderek daha fazla kaynak bulma ihtiyacının büyümesine neden olmaktaydı. İfade edilen riskler nedeni ile bir yandan toplumda sosyal yardım talepleri yükselmekte diğer yandan sosyal güvenlik kurumlarının açıkları büyümektedir. Türkiye’de 1995 yılından günümüze kamunun sosyal güvenlik kurumlarına bütçeden aktardığı payın bazı yıllar bütçenin %25’i düzeyine kadar yükseldiği görülmektir. Yukarıda ifade edilen risklerin (ailenin yapısı, nüfusun yaşlanması gibi) önemli bir kısmı halen Türkiye için gerçekleşmediği halde bu düzeye ulaşması gelecek için dikkate değer risklere işaret etmektedir.

 

Refah devletinin krizi olarak ifade edilen 1980 sonrası dönemde gelişmiş ülkelerin önemli bir kısmı sosyal refah sistemini belli ölçüde gözden geçirerek sosyal refah kurumlarının açıklarını azaltmaya ve sosyal transfer politikalarının kapsamını sınırlandırmaya gitmişlerdir. Bütün bu gelişmeler refah devletinin üstlenmiş olduğu eğitim, sağlık, çeşitli sosyal güvenlik risk unsurlarının piyasa tarafından karşılanmasına, yerelleşmesine veya geleneksel geniş aile kaynaklarına yönelik politika seçeneklerinin tartışılmasına yol açtı. Dünyanın farklı ülke ve refah devletlerinde eğitimin artan düzeyde özel eğitim kurumları tarafından sunulduğu, benzer şekilde sağlık hizmetlerinin özelleştirilmesine/piyasalaştırılmasına yönelik çeşitli gelişmeler farklı biçim ve düzeylerde görülmektedir. Nitekim bu kapsamda 1980 sonrası süreçte Türkiye’de sağlıkta özel sağlık kurumlarının nispetinin veya sayısının arttığı, benzer şekilde eğitim kurumlarının her kademesinde özel eğitim kurumlarının dikkate değer düzeyde arttığı gözlemlendi. Son yıllarda ise sosyal güvenlik veya yardımlarının bir şekilde kapsamını daraltmaya yönelik düzenlemeler oldu, emeklilik yaşının yükseltilmesi, sosyal yardım için hak sahibi olmak için kriterlerin arttırılmasına veya kapsamının daraltılmasına yönelik düzenlemeler yapılmıştır. Asgari ücretin işsizlik maaşına yaklaştığı durumlarda insanların kasıtlı olarak işlerinden ayrılıp, işsizlik yardımı almaya yönelik gelişmelerin önüne geçmek için işsizlik ödemelerinin belli koşullara ve işsizlik maaşının ödeme süresinin belli bir zaman ile sınırlanmasına gidildi. Bütün bu ve benzeri uygulamalar, sosyal refah kurumlarının geniş toplum kesimlerine sağlamış olduğu kaynakların ve kapsamının daraltılmasına yönelik politikaların geliştirilmesine yol açmıştır.

Refah devletlerinin uyguladıkları çeşitli sınırlamalara rağmen ne devletin ekonomideki payının sınırlanmasında ne de sosyal harcamaların GSYİH oranında dikkate değer düzeyde bir düşme gerçekleşmemiştir. Halen ifade edilen ülkelerde, devletlerin ekonomideki payının kamu harcamalarının (KH) GSYH oranı %40 ile %55’i arasında olduğu, bir başka ifade ile devletin ekonomideki payının düşmediği gibi bazı ülkelerde arttığı görülmektedir. Kamunun finansmanında düşürülen kurumlar vergisi yerine borçlanmanın tercih edilmesinin bu ekonomiler için ağır maliyetlerinin olduğu tablo 3 dikkatle incelendiğinde fark edilecektir. Bazı ülkelerde kamunun borç yükünün ekonominin geleceğini tehdit edecek düzeylere ulaştığı görülmektedir.

Tablo 3: Genel Kamu Borcunun (KB) ve Genel Kamu Harcamalarının (KH) GSYİH Oranı (%) (1990-2019)

1990 1995 2000 2005 2010 2015 2018/9
Ülkeler KH      KB      KH      KB      KH    KB      KH      KB      KH      KB KH     KB     KH
Danimarka 54,0 81,6 56,6 60,5 49,9 45,1 51,2 53,4 56,7 53,4 54,5 52,4 50,5
Fransa 50,3 67,3 53,5 72,4 51 82,1 53,2 101 56,8 120,8 56,8 124 55,7
Almanya 44,7 54,2 46,3 62,6 43,3 71,4 46,8 87,4 48,1 80 44,1 68,2 44,5
İtalya 50,2 118,7 51,1 118,4 44,4 117,2 47,2 124,3 49,9 156,9 50,3 154,5 48,4
Hollanda 51,1 85,5 47,7 62,2 41,6 59,3 42,2 69,5 47,9 79,6 44,6 62,5 42,3
İspanya 40,2 68,2 44 65,5 38,8 50,5 38,5 67,4 46,1 117,1 43,9 117,3 41,7
İngiltere 38,8 53,5 42,2 49,4 37 52,3 41,3 89,4 47,3 112,6 42,3 117,2 41,1
ABD 33,5 93,7 32,9 72,1 29,9 88,6 37,0 125,8 43,2 136,4 37,9 134,6 37,8
Türkiye 75,5 36,1 50,2 31,8 48,9 36,4 32,6 34,3 34,8
Japonya 94,7 142,6 176 35,5 207,7 39,6 237,1 39,4 238,7 39

Kaynak: OECD (2021D), General Government Debt to GDP,  OECD (2021S), General Government Spending to GDP,

Devletin ekonomideki payının yüksek düzeyde kalmasında etkili olan neden, sosyal harcamaların GSYH oranının nerede ise bütün ülkeler için artma istikametinde devam ettiği ve refah devletinin bu alandaki rolünün daralmadığı tablo 2’ye bakıldığında görülecektir. Anayasasında sosyal devlet olgusu açıkça ifade edilmesine rağmen gelişimi oldukça yavaş ve geç olan Türkiye’de, sosyal refah kurumlarının kapsama oranının esas itibariyle refah devletinin krizi olarak ifade edilen dönemde genişlediği Grafik 1’de görülmektedir. Sosyal refah hizmetlerini temin eden sosyal güvenlik kurumlarına bütçeden aktarılan payın yıllar itibariyle bu süreçte arttığı ve 2020 yılında 250 milyar TL düzeyine ulaştığı görülmektedir. İfade edilen bu meblağın Türkiye’de bütün üniversitelere tahsis edilen bütçenin 5 katından fazla bir tutar olduğu dikkate alınacak olunur ise devletin bu sosyal niteliğini halen ciddi mali yük ile sürdürdüğü Grafik 2’de görülmektedir.

Sonuç

Genel olarak değerlendirildiğinde, dünyada covid-19 salgını, iklim sorunları, artan siyasal gerilimler gibi risklerin ekonomilerin büyüme trendlerini olumsuz etkilemesi, küreselleşmenin getirdiği rekabet baskısı, gelişen teknoloji/robotlaşma sonucu emek tasarruf eden üretime bağlı olarak sosyal güvelik sistemine prim ödeyen kişilerin azalması, artan kamu borçlarının ülke ekonomileri üzerinde oluşturduğu maliyetler, vergi benzeri kamu gelirlerindeki azalmalar nedeni ile ulus devletler sosyal refah politikaları için ihtiyaç duyulan kaynakları geçmişte olduğu gibi finanse etmeyi sınırlamaktadır. Son yaşanan salgının doğurduğu sorunların küresel olarak ekonomileri tehdit etmesi, gelecekte daha fazla ekonomiler üzerindeki etkisi hissedilecek, iklim sorunlarının neden olacağı riskler, toplam nüfus içinde yaşlı nüfusun artması sonucu daha uzun süre emeklilik maaşı ödemesi ve artan yaşlı nüfusun yüksek sağlık harcamasına neden olması, düşen doğurganlık ve ailenin parçalanması nedeni ile daha fazla kişinin sosyal yardım talebinde bulunması, gelişen yeni teknolojiler nedeni ile artan işsizlik sorunları ve artan düzeyde dünyanın bütün ekonomilerinde gelir/servet dağılımı bozulmaları nedeni ile refah devletine duyulan ihtiyacın her zamankinden daha az olmadığını ortaya koymaktadır. Refah devletinin krizi olarak ifade edilen bütün bu gelişmelere rağmen 1980 sonrası devletin ekonomideki payının sınırlı düzeyde daraltılmasına karşın, nerede ise bütün ülkelerde kamunun sağlamış olduğu sosyal harcamaların GSYH’ya oranının azalmayıp, giderek artan bir seyir gösterdiği yukarıdaki tabloda açık şekilde görülmektedir. Gelecekte ifade edilen riskler nedeni ile refah devletinden beklentiler büyürken, artan risklerin neden olduğu ekonomiler üzerindeki maliyetin neden olacağı ekonomik krizler, başta iktisatçılar ve siyasetçiler olmak üzere bütün toplum kesimlerini meşgul edecektir.

Kamu kaynaklarını kullanan politikacının oy ve bürokratların bütçe maksimizasyonu motivasyonları ile bu kaynakları doğru kullanmadığı yönündeki kaygıların yüksek sesle seslendirildiği bir ortamda, en etkin çözümün ne olduğu üzerindeki tartışmaların azalmayacağı tersine giderek artacağı açıktır. Küresel risklerin arttığı gelişmeler nedeni ile refah politikalarının da küresel nitelikte seçenekler içeren küresel çözümlerinin önemine dikkat çekilmektedir (Aysan, 2020: 685). Artan sosyal risklerle baş ederken küresel politikalar yanında kendi geleneğimizde Osmanlı’da yoksulluk ile mücadele, sağlık, eğitim hizmetleri ve daha farklı sosyal hizmetlerin devletin ödevi olmaktan ziyade vakıflar tarafından ifa edildiği bir bilinç dikkate alınarak sivil toplum kuruluşlarının kapasitelerinden yararlanılması önemlidir. Asimetrik bilgi sorunundan kaynaklanan sosyal refah politikalarının başarısı için bazı sosyal yardım hizmetlerinin yerel olarak sunulması diğer bir çözüm seçeneği olabilir. Toplumsal sorunların tek çözüm unsuru olarak devletin sosyal refah kurumlarını gösteren yaklaşımların, devletin toplum üzerindeki yüksek vergi, borç ve faiz yükü başta olmak üzere maliyetleri göz ardı edilememelidir. Karmaşık sosyal sorunların kendimiz dışındaki popülist, basit çözümlerinin uzun vadede bize daha büyük faturalar çıkaracağı göz ardı edilmemelidir. İfade edilen bu tür devasa sorunlarla kamu kaynakları yanında sivil toplum kurumlarının, ailenin, yerel yönetimlerin ve kendi değerlerimizin işaret ettiği başta zekat ve karz-ı hasen gibi kurumsal yapıları inşa ederek ve kullanarak şeffaf, denetlenebilir yapıları geliştirmenin önemi her zamankinden daha fazla hissedilmektedir.

Kaynakça

Aysan, Mehmet F. (2020), “Bildiğimiz Refah Devletini Yeniden Düşünmek Covid19 Pandemisi ve Sonrasında Sosyal Politikalar, Küresel Salgının Anatomisi (İnsan ve Toplumun Geleceği), Editörler: M. Şeker, A. Özer ve C Korkut, Tüba Yayını, Ankara, s.671-687

Bilen, Mahmut (2002), “Piyasa Ekonomisinde Devletin Değişen Rolü: Refah Devleti Ekseninde Bir Analiz”, Basılmamış Doktora Tezi, İstanbul Üniversitesi.

Briggs, Asa (1999), “The Welfare State at Historical Perspective”, Archives Europeennes de Sociologie, Vol.: 2, Issue: 2, pp. 221–259.

Esping–Andersen, Gøsta (1990), The Three Worlds of Welfare Capitalism, Oxford: Polity Press,

OECD (2019), Public Social Spending is High in Many OECD Countries, https://www.oecd.org/social/soc/OECD2019-Social-Expenditure-Update.pdf

OECD (2021D), General Government Debt to GDP,  https://data.oecd.org/gga/general-government-debt.htm#indicator-chart;

OECD (2021E), Part-time Employment Rate, https://data.oecd.org/emp/part-time-employment-rate.htm

OECD (2020F), OECD Family Database, https://www.oecd.org/els/family/SF_2_4_Share_births_outside_marriage.pdf

OECD (2021S), General Government Spending to GDP,  https://data.oecd.org/gga/general-government-spending.htm

OECD (2021T), Corporate Tax Statistics, https://www.oecd.org/tax/tax-policy/corporate-tax-statistics-second-edition.pdf

Ourworldindata (2021), Public Social Spending, https://ourworldindata.org/grapher/social-spending-oecd-longrun?tab=table&time=2005..latest

Özdemir, S. (2004), “Refah Devleti ve Üstlendiği Temel Görevler Üzerine Bir İnceleme”, AB–Türkiye & Endüstri İlişkileri, (Editör: A. Hekimler), İstanbul, Beta Yay.

Özdemir, Süleyman (2004), Küreselleşme Sürecinde Refah Devleti, İTO Yayın No: 2004.

Peltzman, Sam (1992), “The Growth of Government”, The State and Its Critics,  Vol. I, Ed. by. Andrew Levine, England, Edward Elgar Publishing.

SGK (2021A), Sosyal Güvenlik Tarihçesi, http://www.sgk.gov.tr/wps/portal/sgk/tr/kurumsal/kurumumuz/tarihce

SGK (2021B), SGK İstatistik Yıllıkları, http://www.sgk.gov.tr/wps/portal/sgk/tr/kurumsal/istatistik/sgk_istatistik_yilliklari

Strateji ve Bütçe Başkanlığı (2021), Ekonomik ve Sosyal Göstergeler https://www.sbb.gov.tr/ekonomik-ve-sosyal-gostergeler/#1540022258789-43a5759e-f454

George, Vic (1996), The Future of the Welfare State”, European Welfare Policy, Ed. by. Vic George and Peter Taylor-Gooby, New York, St. Martin’s Press,

UN (2017), World Population Ageing, UN Publication. https://www.un.org/en/development/desa/population/publications/pdf/ageing/WPA2017_Highlights.pdf

 

 

 

Benzer İçerikler

Bir yanıt yazın

E-posta adresiniz yayınlanmayacak. Gerekli alanlar * ile işaretlenmişlerdir